2022两会光伏提案：曹仁贤、刘汉元、南存辉等建言涉及电价机制、税费等方面

发表时间：2023-08-22 05:17:17 来源：小九直播平台官网下载

  原标题：2022两会光伏提案：曹仁贤、刘汉元、南存辉等建言，涉及电价机制、税费等方面

  伴随今年全国“两会”开幕，新能源企业代表们的建言陆续公布，显而易见，光伏发电依然是他们的热议话题。

  PV-Tech获悉，全国人大代表、阳光电源董事长曹仁贤，全国人大代表、通威集团董事局主席刘汉元，全国政协常委、正泰集团董事长南存辉，全国人大代表、晶科能源CEO陈康平，全国人大代表、凯盛科技集团董事长彭寿，全国人大代表、金晶科技董事长王刚，全国人大代表、联泓新科董事长郑月明等都结合自己在新能源领域的专长提交各自提案。

  今年两会，曹仁贤再度聚焦以光伏为代表的新能源主赛道，提出关于尽快完善光伏发电上网电价形成机制、进一步快速推进绿电交易市场建设，尽快完善光伏发电价格形成机制等建议。

  在光伏上游价格持续上涨背景之下，曹仁贤认为按照《可再生能源法》，根据光伏电站当期成本和合理收益厘定新建项目上网电价，快速推进光伏开发利用，保障双碳目标如期实现，是当务之急。

  曹仁贤提到，2020年下半年以来，多晶硅价格一路上涨，加之光伏产业链其他材料、设备的上涨，另外光伏电站还普遍要求配置特殊的比例的储能系统用以辅助并网，增加了光伏电站的投资，总体看光伏电站的发电成本增加了20%~25%。由于上网电价已执行各地燃煤基准价而且偏低，导致光伏电站投资回报率急剧下滑甚至亏本。

  2021年5月，国家发改委出台《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》，明白准确地提出完善风电、光伏发电、抽水蓄能价格形成机制、建立新型储能价格机制等“十四五”时期价格改革新任务。

  曹仁贤建议，尽快完善光伏发电价格形成机制，根据各地区光伏电站度电成本加合理收益核定新建项目保障性收购价格，每年核算1次，有重大变化适时核算调整，和各地煤电价格脱钩。光伏电站所发电量全额保障性收购，合理规划利用小时数内电量，上网电价执行保障性收购价格，并确保当期发电价格20年不变，超过合理规划利用小时数的电量可参与市场交易，由市场机制形成价格。

  其次要逐步快速推进绿电交易市场。当前绿电交易仍以自愿交易市场为主，存在交易量小、交易价格低等问题。从海外成熟绿电市场建设的历程来看，配额制的强制交易市场和自愿交易市场并行将是绿电交易市场未来发展的趋势。

  曹仁贤建议，快速推进绿电交易市场走向成熟，适时建立配额制的强制绿电交易市场，释放绿电供需双方发展潜力。

  此外，曹仁贤还提到，要尽快建立光伏电站储能系统价格机制。现阶段要求光伏电站配置特殊的比例储能系统具有一定合理性，但由于没有建立储能系统成本疏导机制，光伏电站上网电价也未体现储能辅助服务及可控容量等价值构成部分，导致光伏电站投资回报率急剧下降。

  他建议对于发电侧配置储能的项目，由各省电网公司依据当地电网情况，每年核定一次储能配置比例，价格主管部门每年核定一次储能成本价格，并将储能成本纳入光伏电站保障性收购价格的成本核算中；对于电网侧储能项目（或者共享储能项目）参照成本加合理收益的办法核定调峰、调频服务价格和利用率。

  本次两会，全国人大代表、通威集团董事局主席刘汉元针对推动可再次生产的能源持续健康发展、减轻光伏企业税费负担等方面提出相关建议。

  刘汉元谈到，当前，以光伏为代表的可再次生产的能源，已经具备了加快速度进行发展、实现能源根本转型的总体条件。近年来，随着产业规模逐步扩大，技术迭代升级不断加快，人机一体化智能系统迅速推广，我国光伏发电成本也有了大幅度降低，2020年平均上网电价已降至0.35元/千瓦时。“十四五”期间还将降到0.25元/千瓦时以下，届时光伏发电成本将低于绝大部分煤电。如进一步考虑生态环境成本，光伏发电的优势将越来越明显。但由于其受天气影响的不稳定性、昼夜更替的特点，需要储能、智能电网建设等跟进。

  刘汉元指出，作为全球光伏制造和应用第一大国，我国本应具备绝对的成本优势。但在技术成本不断降低的同时，一些非技术成本仍在制约着产业高质量发展。由于国外的税费、财务费用、土地租金和其他相关联的费用较国内更低，光伏发电较国内更具成本优势。其中，光伏发电环节税费负担是最主要的制约因素之一，客观上阻碍了产业高质量发展，延缓了能源转型和双碳战略落地的步伐。

  他提到，一直以来，光伏发电项目用地的税收政策各地掌握不一，影响了项目建设。部分省、市、区对架设在荒滩、荒漠、戈壁、荒山等未利用地上的光伏发电项目也征收城镇土地使用税。部分省、市、区将光伏发电项目划到工矿区，比照工矿区企业征收城镇土地使用税；部分省、市、区扩大征收区域范围，将处在乡、村的光伏电站也纳入城镇土地使用税征收范围；部分省、市、区对光伏用地按照远超实际占用面积征收城镇土地使用税。

  同时，对于光伏发电企业的变电站、生活区等按照建设用地管理的区域，如果占用了耕地、林地、滩涂、养殖水面、园地等，依法征收耕地占用税，如果在建制镇、工矿区范围，依法征收城镇土地使用税，这都无可厚非。但对光伏发电项目组件架设区域征收耕地占用税或城镇土地使用税，缺乏明显的法律和事实依据。无论耕地占用税还是城镇土地使用税，均强调实际占用才构成纳税的必要条件。但无论是《耕地占用税法》还是《城镇土地使用税暂行条例》均未对“占用”予以明确，才导致各地税务机关执行时存在偏差，随意扩大税法解释，扩大“占用”范围。

  此外，光伏发电环节需要大量固定资产投入，资金占用量大、占用时间久、投资回收期长，加上企业融资难、融资贵，因此利息成本占据了项目成本的很大比例。据测算，财务费用占到电站发电成本的大约一半。近年来，光伏行业受益于国家减税降费、降成本等系列优惠政策，但与利息成本对应的增值税却始终没有办法抵扣，无疑加重了企业的税费负担。如允许利息成本进项税可抵扣，银行业的增值税税负基本不可能会受到影响，企业的税费负担能够进一步减轻，有助于推动产业加速发展。

  刘汉元表示，双碳目标的提出是中国社会经济发展方式、能源生产和消费方式转型的内在必然要求，也是我国对全球应对气候变化做出的庄严承诺。在此背景下，国家的财税政策应当同步快速跟上，配套支撑国家意志和战略的实施。这也是落实党中央、国务院关于减税降费决策部署的具体体现。主管部门在出台普适性减税降费政策的同时，也应出台更具针对性的减税政策，以达到政策乘数效应，因此，明确耕地占用税、城镇土地使用税减免，增值税扣除或者全部减免，有利于光伏发电成本的逐步降低，有利于进一步减轻光伏企业税费负担，让企业轻装上阵，从而加快推进能源转型步伐，助力双碳目标实现。

  刘汉元建议：一、由国家税务总局明确，对光伏发电项目中光伏组件铺设区域一律免征耕地占用税、城镇土地使用税。二、实现企业利息成本进项税额可计算抵扣。建议持续深化增值税改革，解决抵扣难点问题，参考购进农产品进项税额计算抵扣的方式，允许企业依据实际支出的利息费用，按贷款服务6%的税率比例，计算可以抵扣的进项税额。

  全国政协常委、正泰集团董事长南存辉通过深入调研、集思广益，结合一线探索和产业高质量发展趋势，提交了涉及全域智能充电网、清洁能源、碳排放权交易市场、户用光伏、知识产权等方面的10余份提案，就推动能源清洁低碳转型、实现绿色高水平质量的发展等积极建言献策。

  在今年的履职中，南存辉委员着重围绕绿色低碳转型发展，提出了多份针对性提案。南存辉建议：尽快出台《碳排放权交易管理暂行条例》，提升碳交易市场立法层级与效力；有序扩大全国碳市场交易覆盖范围，丰富交易品种；进一步健全碳排放监测核查体系的政策法规，并推动完善第三方核查机构资格标准；建立绿电与碳排放权联动体系、碳税与碳交易联动的碳定价政策机制以及国际碳关税互认机制等。

  针对现有税收政策中鼓励和支持清洁能源发展的政策相对较少的问题，南存辉在《关于加大清洁能源税收支持力度的提案》中建议：将清洁能源项目的贷款利息列入增值税进项抵扣范围；将清洁能源生产企业增值税增量留抵退税比例从60%提高至100%；将符合节能减排要求的清洁能源专用设备，列入《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》。

  此次参会，南存辉十分关切光伏产业效能，精心准备了多份关于该领域的提案。梳理这些提案便可发现，户用光伏已成为实现“碳中和”的重要力量之一，且可有效缓解农村“用电难”痛点，无需占用额外宝贵土地资源，能够有效带动县村级社会就业。

  事实上，在国家“双碳”目标指引下，户用光伏呈现出了快速增长态势。据统计，2021年全年，全国累计纳入2021年国家财政补贴规模户用光伏项目装机容量约达2159万千瓦，占当年光伏总装机的比重达到41%。

  针对调研中发现的户用光伏目前还未有效参与到绿电、绿证、碳排放权交易三类市场中的问题，南存辉委员在《关于推进户用光伏电力纳入绿电、绿证、碳排放权交易市场的提案》中呼吁有关部门：借鉴推广乐清分布式光伏碳资产聚合试点，由电网公司组织整合分散的户用光伏电站，形成规模效应，快速推进户用光伏纳入绿电、绿证、碳排放权交易三类市场，来提升农户收益，推进分布式户用光伏发展。

  南存辉表示，正泰将继续锚定数智化、碳中和、创业创新，做强绿色能源产业、做优智能电气产业、做大智慧低碳城市产业，持续深耕国际市场，培育科创孵化产业，全面增强企业核心竞争力，在助力实现“双碳”目标新征程上展现新担当、作出新贡献。

  今年，陈康平带来的建议涵盖多个领域，具体建议包括：逐步优化可再次生产的能源项目建设环境、推动新型储能高水平质量的发展、加强光伏复合项目用地保障助力乡村振兴。

  陈康平表示，当前光伏复合项目用地标准不够明确，一方面各地对一般农用地、灌木林地、坑塘水面等用于光伏复合项目建设的审批标准不一，部分地区存在“一刀切”，不允许在一般农用地、灌木林地、坑塘水面上开展光伏复合项目的情况；另一方面，一些地区有关部门过度解读涉河建设项目管理的政策要求，限制了水面光伏项目的开发。

  为此，他建议在坚守生态红线、不改变原用地性质的前提下，引导各地进一步明确适合开发光伏复合项目的土地类型，明确在一般耕地、灌木林地、坑塘水面、水库水面、园地等建设光伏复合型项目的适用规范，为市场主体结合生态修复、现代农业、苗木培育、渔业养殖、观光旅游等，因地制宜建设农光互补、渔光互补等具有综合经济社会效益的光伏复合项目提供便利，带动乡村产业振兴。

  而在优化可再次生产的能源项目建设环境方面，他认为，当前部分地区存在要求将风电、光伏发电开发建设与产业投资捆绑等不合理要求，既增加了企业不合理负担，也扰乱了项目开发建设秩序和产业高质量发展的合理节奏，不利于可再次生产的能源规范有序发展。还有一些省市没有明白准确地提出配套产业的要求，但到了市县一级执行层面，仍存在不同形式变相设置项目开发门槛的情况。

  针对这样一些问题，陈康平建议国家有关部门加强指导，重点就地方捆绑产业投资等行为进行摸排，不定期开展监督检查。同时，规范可再次生产的能源项目开发的招投标制度，对在招标合同中增加不合理限制，将非公有制企业排除在外等行为，采取一定惩戒措施。此外，各地应加快年度整体开发方案编制，完善项目开发管理政策，合理限定项目开发时间，保障可再次生产的能源项目建设有序推进。

  除此之外，为推动新型储能高水平质量的发展，陈康平建议，在加快建设各类电力市场的基础上，加快研究编制新型储能参与电力市场交易指南，明确新型储能参与中长期交易市场、现货市场、辅助服务市场的交易机制、价格形成机制、技术标准等；有关部门积极指导各地开展地方性的储能需求研究，进行容量配置和功率配置分析、经济性分析等，因地制宜确定新型储能的合理配置规模和时间节点；根据电力系统调节能力，按年度发布储能容量需求信息，为储能项目建设提供更好的指引。

  今年两会，全国人大代表、凯盛科技集团董事长彭寿围绕光伏建筑一体化(BIPV)、基础原材料开发、打造世界一流企业、传统产业新旧动能转换等多个领域带来议案和建议。

  当前我国光伏材料技术与产能均处于国际前列，BIPV技术及供需条件趋于成熟，但仍以“试点示范”为主，距离大规模推广还存在比较大差距，主要原因在于，目前我国在立法层面未直接对BIPV作出规定，相关文件主要集中在鼓励支持层面，缺乏相应的强制性规定和法律责任；另外BIPV还处于光伏标准和建筑标准初步融合阶段，相关材料、工程标准体系不健全，但目前专门针对BIPV的评价标准、设计规范仍存在部分缺失。

  对此，彭寿建议，修订《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国循环经济促进法》等法律法规，从规划设计阶段抓光伏一体化应用，要求在新建筑规划中强制采用光伏材料产品，明确建筑立面至少1/4或等量面积实现光伏覆盖，或者强制性规定新建筑耗能必须实现20%以上能源自给，并对主体、期限、程序、法律责任等均作出明确规定。

  彭寿建议，修订《中华人民共和国政府采购法实施条例》以及地方政府采购条例，在政府采购工程中强制性要求采购发电玻璃、新型光伏电池、光伏部品部件等光伏材料产品，积极应用装配式、智能化等新型建筑工业化建造方式，从需求端推动BIPV发展。

  他还建议，加快修订与完善BIPV标准，形成与技术发展和市场相匹配的标准体系，覆盖材料设计、产品认证、工程建设、检测验收等各环节，让BIPV发展有据可依。

  中国碳排放“3060”承诺，体现了中国实现绿色发展的信心和决心，工业企业必须率先垂范、积极响应、快速行动。玻璃行业要通过持续的工艺技术升级、产业和产品结构转型，持续推进行业的节能减排和行业的高质量发展。

  王刚表示，金晶科技主要从以下两个方面响应国家碳中和目标：一是发展光伏玻璃产业，助力发展清洁能源；

  二是发展节能玻璃产业，为零碳建筑提供产品支撑。太阳能光伏玻璃只是光伏发电产业链上的一个环节，应该更加积极探索能源互联网、储能、分布式发电交易等新兴技术和商业模式，探索中国和地区差异化竞争的优势发挥，推动光伏产业持续健康发展，加速碳中和目标进程，构建绿色产业体系。

  今年全国两会，全国人大代表、联泓新科董事长郑月明准备了有关推动可再生能源产业政策落地、引导绿色洗涤产品消费等方面的建议。

  郑月明认为，我国光伏、风电等可再生能源产业发展势头较好，正处于“换挡提速”关键期，但也存在产业链周期错配、供应链不稳定，导致装机量不及预期等问题，他建议加强对产业的指导和监督力度，促进有关产业规划和政策的落地落实，推动可再生能源产业链、供应链健康有序高质量发展。

  尽管优势显著，但2021年，我国光伏产业链、供应链仍然经受了剧烈波动，原因主要在于国内光伏产业链周期错配，多晶硅产能不足，硅料价格上涨过快，下游电站等环节利润遭到挤压，打击了电站投资商、运营商积极性，导致装机进程延缓。下游需求减弱，反向传导至上游，造成了供应链价格波动。

  此外，光伏、风电等装机还存在“前期不慌、年底抢装”现象，这也加剧了产业链、供应链的波动。郑月明认为，我国可再次生产的能源产业顶层设计方案相对明确，但要达到预期目标，需要在推动产业规划落地落实上进一步加大力度。

  他建议出台风能、光能、生物质能等产业发展专项规划，制定更明确的装机和进度目标；督促地方政府制定本地区目标和实施方案，并加强执行情况检查；发挥国有能源电力企业在可再次生产的能源产业高质量发展中的压舱石作用，压实主体责任。

  此外，他还建议大力支持可再次生产的能源技术、材料、应用等方面的创新和攻关，提高电网对可再次生产的能源的消纳和调控能力；加大专项贷款、税收等财政金融政策支持力度，优化项目审批流程，适度上调可再次生产的能源的上网电价等措施，进一步激发各类市场主体参与可再次生产的能源项目建设的积极性。

  郑月明还建议，在实现双碳目标的背景下，全力发展风、光、储、氢等新能源产业，从而带动新能源材料需求的增长。此外，在治理白色污染背景下，应发展生物可降解材料，符合碳中和绿色发展理念。

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